L’évolution des relations entre les militaires et l’humanitaire en Irak

        Depuis quelques années, les Etats Majors de grandes puissances, à l’instar des Etats-Unis, ont mis au point des programmes d’actions civilo-militaires (ACM), qui consistent à intégrer les opérations civiles dans celles des militaires, jusqu’à militariser l’action humanitaire. Du Kosovo (1999) à l’Irak aujourd’hui, les nouvelles formes d’interventions ne se sont organisées sans poser un certain nombre de problèmes pour l’action humanitaire.

 La pratique humanitaire peut être intégrée dans les ACM, mais reste aussi l’objet des organisations non gouvernementales (ONG) : nous nous trouvons face à deux actions de même nature mais réalisées par des acteurs distincts, ce qui soulève quelques difficultés. Dans ce développement, nous traiterons de la militarisation de l’humanitaire en nous appuyant sur l’intervention militaire en Irak (mars 2003). Toutefois, certains points pourront être éclaircis à partir de l’exemple afghan.

La stratégie américaine de militarisation de l’humanitaire

La nouvelle stratégie américaine24 en matière d’intervention extérieure met en avant les opérations civilo-militaires et humanitaires sous le patronage militaire. La maîtrise de  « l’outil » humanitaire par le Pentagone fait partie intégrante de cette nouvelle stratégie, qui voit dans l’aide humanitaire un véritable instrument politique.

 Les ONG américaines sont également visées par ces réformes : en octobre 2001, un mois après les attentats de New York et Washington, le secrétaire d’Etat américain en poste à cette date, Colin Powell, avait déclaré que les ONG américaines étaient des « multiplicateurs de force » et constituaient des « instruments du combat » américain contre le terrorisme25.

 L’intervention au Kosovo avait déjà constitué une étape importante dans la mise en place d’action civilo-militaires et humanitaire. Les terrains afghan et irakien ont ensuite permis une mise en pratique.

L’après Kosovo

 Au lendemain de l’intervention au Kosovo, le secrétaire d’Etat américain Magdeleine Albright avait exigé un examen du processus inter agences du secteur de l’humanitaire civil de l’administration américaine, qui a ensuite abouti à la fusion des fonctions de l’USAID, organe de développement de l’administration américaine, au sein du département d’Etat.

La répétition afghane

Lors de l’intervention en Afghanistan (octobre 2001), la coordination entre les organisations internationales et les militaires s’est mise en place progressivement. Afin de permettre la poursuite simultanée des objectifs militaires et humanitaires, le CENTCOM a mis sur pied une force civilo-militaire interarmées de la coalition (Coalition Joint Civil Military Operations Task Force-CJCMOTF). Un groupe de travail sur les affaires humanitaires a également été formé au sein même de cette Task Force.

Dans le cadre des opérations de maintien de la paix, les forces de réserve de l’armée américaine ont joué et jouent un rôle primordial. Des Provincial Reconstruction Teams (équipes de reconstruction régionales) ont été mises sur pied, ces unités composées de réservistes de l’armée américaine, sont chargées d’apporter une aide de type humanitaire et un soutien à la reconstruction.

Les DART en Irak

Les Disaster Assistance and Response Teams sont des équipes civiles de l’USAID spécialisées dans l’assistance d’urgence. Elles sont composées de spécialistes de divers horizons, civils et militaires et placées sous la responsabilité directe du Pentagone depuis une directive présidentielle de janvier 2003. Elles constituent l’élément opérationnel du gouvernement américain en charge de la coordination de l’aide humanitaire et ont pour fonction d’assurer la transition entre actions d’aides d’urgence et reconstruction.

 Très vite, elles accompagnent les forces armées américaines chargées d’actions civilo-militaires en Irak. Le contrôle des opérations et leur financement sont conjoints au Département d’Etat et à l’USAID. Selon les responsables concernés, ces équipes permettent une planification plus efficace et davantage en amont que l’aide humanitaire classique26.

 Il s’agit bien d’une configuration nouvelle de l’aide humanitaire, résultat d’une volonté de maîtriser le processus inter agences par le Pentagone et de cette façon, mettre ces équipes spéciales sous contrôle militaire. En cela, il s’agit d’un exemple pertinent de militarisation de l’humanitaire.

Les ONG face à la militarisation de l’humanitaire

Comment a-t-il été possible pour les militaires et les humanitaires issus d’ONG, de travailler conjointement sur le sol irakien ? Certaines ONG américaines se sont rangées auprès de l’administration de leur pays, d’autres, surtout européennes, ont refusé cette situation.

Sur le terrain

 Les ONG humanitaires internationales n’ont pas été nombreuses à entrer en Irak en mars 2003. Selon MSF, présent sur place (Bagdad) dès le début de l’intervention, les organisations de secours se sont trouvées embarquées dans la stratégie des forces de la coalition. Elles ont alors attendu la fin du conflit pour avoir accès au territoire irakien sécurisé par l’armée américaine. Celles qui voulaient garder leur indépendance se sont vu imposer de multiples contraintes pour avoir accès au territoire. L’accès aux populations sinistrées dans les zones de combat est même devenu un des enjeux des personnels humanitaires présents en Irak27. Cette main mise des forces armées en Irak sur les missions humanitaires est tout à fait nouvelle pour les ONG présentes sur place. Cela a donné lieu a de très vives contestations, à l’instar de Thierry Mauricet, de l’ONG Première urgence : « Nous n’avons pas à obtenir une autorisation d’une organisation rattachée à un état-major militaire (…). Nous devons apporter des médicaments, on va trouver des camions à Amman, prévenir les belligérants, afficher des signes humanitaires sur les véhicules, et on ira, autorisation ou pas »28.

C’est donc une sorte de tutelle qu’exercent les forces armées de la coalition en Irak sur les engagements humanitaires qui ne dépendent pas des ACM. Ceci n’est pas sans poser de problèmes graves pour les ONG.

Des conséquences humaines néfastes

Accès aux populations

Le contrôle des missions humanitaires sur le sol irakien s’est traduit par un accès restreint aux populations civiles qui souffrent de la guerre. Comme le souligne Jean-Marc Briquet de MSF Luxembourg, « les autorités américaines cherchent (…) à forcer les [ONG] à assurer le "service après-vente" d’une armée en guerre, pourvu que les victimes civiles aient la chance d’être dans une zone sous contrôle. Et tant pis pour les populations hors de ces zones... Dans ce contexte, c’est l’indépendance des organisations humanitaires qui est sapée, et l’impartialité des secours humanitaires qui est mise sous tutelle »29.

En limitant les zones où sont autorisées à intervenir les ONG, ce sont les populations civiles qui sont touchées. Premières victimes de cette guerre, elles n’ont pas accès ou presque aux soins, aux vivres ou à l’eau en quantité suffisante. Cette situation complexe constitue une terrible aberration pour les ONG dont l’une des premières conditions de leur action est leur indépendance.

Confusion des genres

A la suite de la prise d’otages des « Due Simone », la majeure partie des ONG qui n’avait pas fui le sol irakien a décidé de rapatrier ses équipes à Amman (repli stratégique qui leur permet de regagner l’Irak en cas d’amélioration de la situation).

Les attentats et prises d’otage, par des groupes extrémistes qui s’opposent à l’intervention, vis-à-vis soit des forces armées, soit des journalistes, soit des membres de personnel humanitaire constituent un tournant historique dans les diverses formes de résistance connues. Les militaires sur place savent faire la guerre, mais les travailleurs humanitaires, même si leur mission reste dangereuse, sont face à une forme de violence dirigée contre eux, toute nouvelle et dans l’absolu injustifiée.

Il existe une confusion des genres qui émane des actions civilo-militaires mises en place par les forces occupantes, de la militarisation des opérations humanitaires et de la volonté de contrôle des missions humanitaires des ONG qui ne seraient pas en lien avec les militaires.

Cette confusion des genres laisse entendre que « l’aide humanitaire serait le bras civil, l’auxiliaire de l’intervention armée, ce qui entraîne forcement une confusion meurtrière entre humanitaire et militaire »30. Ainsi, les ONG sont prises pour cible au même titre que les soldats de la coalition en Irak. Il en va de même pour l’ONU, qui a connu également un attentat meurtrier au sein même de ses locaux à Bagdad en août 2003. Ce n’est pas faute d’avoir pris des engagements pour éviter l’amalgame avec les forces armées, comme le préconisait un document interne de mars 2003: « Tout ce qui pourrait donner l’impression que l’ONU est un soustraitant [des forces militaires] doit être évité »31.

Déjà en Afghanistan, les actions civilo-militaires et humanitaires ont semé le trouble dans la perception qu’ont les acteurs afghans de la guerre, en particulier les Taliban, des organisations humanitaires. Nombre d’entre eux les considèrent encore aujourd’hui comme des auxiliaires politiques des puissances occidentales.

Incapables de travailler comme elles le souhaiteraient, les ONG sont contraintes d’organiser leur départ d’Irak. C’est un constat amer que toutes les ONG concernées communiquent largement.

Ainsi et pour ne citer qu’elles, Médecins du monde, Action contre la Faim, Médecins sans Frontières, Care International se sont retirées des terrains jugés trop dangereux.

- Médecins du monde France est parti d’Irak le 14 avril 2004 et maintien une présence en Afghanistan (Herat et Kaboul).

- Action contre la Faim a quitté l’Irak le 25 octobre 2004 et maintient encore ses programmes dans 6 provinces afghanes.

- Médecins sans frontières a décidé de quitter l’Afghanistan le 28 juillet 2004 et l’Irak le 4 novembre 2004.

- Care International s’est dégagée d’Irak le 20 octobre 2004, après l’enlèvement de la responsable sur place Margaret Hassan.

L’indépendance des travailleurs humanitaires en péril ?

L’humanitaire des militaires

« Quand il n’y a, sur place, personne en bas qui réceptionne, qui distribue, qui fait le travail humanitaire, c’est évident que c’est celui qui a le fusil qui ramasse [les vivres largués]. Les Américains en fait nourrissent les Talibans », Jean Siegler, rapporteur spécial de l’ONU pour le droit à l’alimentation, à propos des bombardements américains en Afghanistan et des colis humanitaires qui les accompagnaient32.

L’expérience afghane nous renseigne sur la problématique du civilo-militaire. Beaucoup d’ONG, à l’instar du slogan d’Action contre la faim, ont revendiqué la spécificité du travail humanitaire : « on ne s’improvise pas humanitaire ». La militarisation de l’humanitaire dans sa version américaine est un moyen de contrôle. Rony Brauman le dénonce clairement ainsi : « toute distribution urgente et gratuite de vivres n’est pas humanitaire. Pour l’être, une action doit viser à aider de façon désintéressée, sans autre objectif que de réduire les souffrances des personnes qui en bénéficient. Il ne s’agit ni de contrôler, ni de séduire la population. C’est pourquoi les ONG revendiquent leur indépendance. Elle est le gage de l’impartialité, de la non-discrimination dans la distribution de l’aide. Elles n’obéissent pas à des logiques politiques »33.

Aussi, imaginons qu’un conflit fasse des victimes dans les deux camps (dans le cas d’une guerre civile par exemple), le soldat qui est censé représenter une force armée d’intervention va difficilement pouvoir apporter une aide humanitaire aux victimes du camp adverse. Or l’aide humanitaire ne peut faire de distinction entre bonnes et mauvaises victimes.

L’humanitaire des militaires est politico-stratégique, dans le sens où les opérations militaires donnent une image politiquement correcte à une intervention armée sur le terrain. Ils apportent ainsi une aide humanitaire. D’un autre coté, cette aide humanitaire peut ne pas être complète. Les humanitaires souffrent de cette instrumentalisation et commencent à réfléchir aux moyens de se démarquer davantage des forces militaro-humanitaires.

Le Label « humanitaire » instrumentalisé

 Le 3 mars 2003, Action contre la faim, Handicap international, Médecins du monde, Première urgence, Solidarités et Enfants du monde-Droits de l’homme publiaient un communiqué de presse commun34 rappelant que le terme humanitaire devait être réservé à l’action d’organismes indépendants appliquant des principes de neutralité et d’indépendance et que l’action humanitaire ne pouvait pas être considérée comme un instrument aux services d’objectifs militaires.

Il est certain que, dans ce contexte, les ONG doivent être vigilantes si elles veulent garder leur indépendance qui fait leur force. D’autant plus que les forces armées qui mènent des opérations dites humanitaires vont jusqu’à utiliser des symboles propres aux ONG. C’est le cas en Afghanistan, où les militaires en civils sillonnent les routes à bord de 4x4 Toyota blanches, couleur réservée aux humanitaires et gage de leur neutralité. Il est certain que se fondre dans la population permet d’en être plus proche, mais cela engendre également et volontairement un flou entre espaces humanitaire et militaire.

Le droit international humanitaire en question

Au-delà de toute polémique, les relations entre militaires et humanitaires doivent être replacées dans le cadre fixé par le droit international humanitaire (DIH). Celui-ci s’appuie sur une distinction simple qui concerne la participation ou non à un conflit armé.

Comme l’explique Françoise Bouchet-Saulnier35, en dehors d’un conflit armé, il n’y a aucun problème pour qu’une action humanitaire soit menée par des militaires qui disposent de moyens logistiques et humains adaptés pour faire face aux conséquences humaines d’une catastrophe naturelle. Mais dès lors que les militaires se trouvent dans une situation de conflit armé, le droit humanitaire limite leur possibilité d’entreprendre des actions humanitaires.

En réalité, quand le DIH prévoit que l’assistance humanitaire en période de conflit doit être neutre, il n’interdit pas aux militaires de mettre en place des actions humanitaires, mais il souligne que l’assistance aux victimes est une activité majeure qui ne doit pas être compromise par la poursuite d’autres activités tout aussi nécessaires. Même si une partie des forces armées est dépêchée aux actions humanitaires, il y aura forcement d’autres priorités qui interféreront comme le maintien de l’ordre ou la nécessité d’assurer leur propre défense. En somme, cette séparation des rôles prévue par le DIH permet dans l’absolu un maximum d’efficacité à la fois pour les humanitaires et les militaires.

Pourtant, il apparaît que la militarisation de l’humanitaire ne constitue pas une violation claire du DIH. Du moins, ce n’est jamais formulé ainsi. Mais peut-être pouvons nous avancer qu’il va être nécessaire de se pencher sur les conventions de Genève, sous la pression des ONG internationales pour établir clairement une distinction entre humanitaire et militaire.

Nous avons vu que la nouvelle stratégie américaine met en avant les opérations civilo-militaires et humanitaires sous patronage militaire. Nous avons également pu nous rendre compte des différents problèmes que posaient la militarisation de l’humanitaire sur le terrain et les craintes des ONG qui en découlent. Alors nous pouvons nous demander si les actions militaro-civiles et humanitaires peuvent être complémentaires et efficaces ? Difficilement. Pour les militaires, ces actions sont forcement complémentaires mais efficaces, à condition qu’elles soient sous leur contrôle. Pour les humanitaires, ces deux mandats sont incompatibles et même dangereux. Nous nous sommes interrogés sur les conséquences de l’évolution des relations civilo-militaires et humanitaires sur le droit international humanitaire : son questionnement sur ce point apparaît être un enjeu important à venir.

Le rôle de l’Union européenne

L’Union européenne prévoit la mise sur pied d’une capacité européenne militaire de gestion des crises, dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne (PESC). Cette initiative renforcerait considérablement les pouvoirs dans la PESC dans la mesure où elle pourrait « recourir à l’ensemble des instruments qui vont des activités diplomatiques, aux opérations civiles de maintien de l’ordre et aux opérations militaires de gestion de crises, en passant par l’aide humanitaire et les mesures économiques »36.

L’aide humanitaire est ici un moyen parmi d’autres, que l’Union européenne peut déployer dans le cadre de sa politique étrangère. Javier Solana a pu ajouter alors à propos de l’assistance humanitaire, que celle-ci pourrait être soutenue par l’usage de la force militaire en dernier ressort. Il évoque également les possibilités de coopération plus étroites entre acteurs humanitaires et militaires37. Nous avons ici un projet de structuration d’actions civilo-militaires et humanitaires, conjointes, au niveau régional.

Il est évident que la nouvelle doctrine américaine, certes spécifique, n’en est pas pour le moins isolée dans sa démarche d’incorporer les actions civiles dans le militaire et de « faire de l’humanitaire » à la place des ONG.

Au niveau européen, il semble que l’organe de la Commission en charge de l’aide humanitaire, ECHO, est en péril dans son fonctionnement actuel dans un projet similaire à celui mis en place par les Américains, et qui prévoit son intégration dans la PESC, c’est-à-dire dans un véritable appareil militaire et diplomatique de l’UE. C’est aux bénéficiaires de cette aide de s’en inquiéter en premier. Un certain nombre d’actions a été possible grâce à la capacité d’action des ONG, qui sont désormais transnationales (acceptation par la France d’un TPI, prise de conscience de l’importance dévastatrice du SIDA,  etc.). Nous pensons que concernant l’utilisation du terme « humanitaire » pour servir des intérêts politico-stratégiques, les ONG peuvent alors montrer leur force dans leur capacité de dénonciation et de proposition. 

Juliette LOBEL

Etudiante en DEA « résolution des conflits » à la Faculté des sciences sociales et économiques de l’ICP.

24 La directive de 1997 dite « PDD 56 » a pour la première fois institutionnalisé le processus interagences (civile et militaire).

25 Colin L. Powell, « Remarks to the national foreign policy conference for leaders of nongovernmental organizations », Washington, Octobre the 26^th 2001, disponible sur Internet à l’adresse suivante : http://www.state.gov/secretary/former/powell/remarks/2001/5762.htm

26 Voir l’article de Sami Makki,, « Militarisation de l’humanitaire : les enjeux de l’intégration civilomilitaire dans l’appareil de la sécurité nationale américain », in « Guerre en Irak : au péril de l’ingérence humanitaire ?, Humanitaire, Automne 2003, p.96.

27 Voir l’article de Pierre Salignon, « Guerre en Irak ; les représentations humanitaires en question », in Guerre en Irak : au péril de l’ingérence humanitaire ?, Humanitaire, pp. 50-51.

28 Article de Hervé Kempf, « Les ONG demandent la création de corridors humanitaires », Le Monde daté du 29 mars 2003

29 Ibid.

30 Jean-Hervé Bradol, Président de MSF France dans un entretien disponible sur le site Internet de l’association et mis en ligne le 10 septembre 2004.

31 Document interne des Nations Unies en date du 21 mars 2003, cité dans un article de Corinne Lesnes, « L’ONU prescrit à ses agences humanitaires une stricte indépendance à l’égard de la coalition », Le Monde daté du 6 avril 2003.

32 Jean-Pierre Thibaudat, « L’appel aux fonds humanitaires », Libération du 17 octobre 2001.

33 Voir son article : « Vous avez dit… humanitaire ? », Le Nouvel observateur, 3-9 avril 2003.

34 Communiqué inter-ONG disponible sur le site de Solidarités à l’adresse suivante : www.solidarites.org/Actualites/communiques.htm

35 Bouchet-Saulnier, Françoise, « Les actions militaro-humanitaires : vrais problèmes et faux débats », intervention dans le cadre d’un colloque sur "Le droit international humanitaire et les forces armées" à l'école militaire de Saint-Cyr Coëtquidan. Disponible sur le site de MSF à l’adresse suivante : http://www.msf.fr/site/bibli.nsf/documents/conf010501saulnier

36 Se reporter à l’annexe IV du rapport de la présidence pour le Conseil européen d’Helsinki, disponible sur le site de l’Union européenne à l’adresse suivante : http://europa.eu.int/council/off/conclu/dec99/dec99_fr.htm

37 J. Solana, « Towards a new International morality : the humanitarian interventions », discours prononcé à l’université Alcala de Henares de Madrid (Espagne), le 7 juillet 2000, cité dans V. Peclow, « Union européenne : l’humanitaire prépare-t-il le militaire ? », in Militaires Humanitaires : à chacun son rôle, GRIP, Editions complexes, p. 87.